Nos processos legislativos de alteração de leis a intervenção da sociedade civil é grande, mas não nas revisões da Constituição. No processo legal, querendo a Assembleia da República alterar uma regra duma lei sobre educação, depois do processo aberto, por iniciativa dos grupos parlamentares, governos e sociedade civil, várias instituições podem intervir: sindicatos de professores, instituições representativas das universalidades, dos pais, das escolas privadas; sobre a banca ou sobre a justiça, eis que intervêm as corporações representativas. Isto é, por regra, para alterar as leis o Estado mune-seda opinião da sociedade, e que é aliás um dever e uma obrigação por via de dois princípios constitucionais, o de que o Estado é obrigado à auscultação da sociedade para garantir os direitos constitucionais de participar na vida pública e na definição das principais medidas sociais.
Muito diferente é o processo de alteração da lei constitucional: não existe auscultação das instituições sociais, a iniciativa é exclusiva dos deputados; nem os grupos parlamentares o podem fazer, nem os governos. O próprio Presidente da República nem sequer tem direito de veto político ou veto jurídico, nem pode recusar a promulgação. Ou seja, alterar a lei constitucional é um processo reservado que é o mesmo que dizer bastante distante da sociedade.
A Constituição Portuguesa divide-se em dois grupos de matérias: um grupo que contêm as regras do poder político, como o sistema político, o sistema de governo, a tipologia dos órgãos e suas atribuições, as eleições e duração dos mandatos, as relações entre si, a forma e a publicidade dos atos políticos e a sua força legal. Vamos designar este grupo as Regras políticas. E o outro grupo que compreende todos os assuntos da sociedade, como as regras sobre trabalho, saúde e solidariedade, ciência e educação, matérias financeiras e fiscais, enfim todas as matérias que possamos imaginar e que, no fundo, regem toda a sociedade civil e, em especial, os direitos, liberdades e garantias de todos os cidadãos. Vamos designar este grupo de Regras sociais.
Antedissemos que na revisão da Constituição, de iniciativa exclusiva dos deputados, a sociedade não tem uma participação direta, nem mesmo de outras instituições públicas como as autarquias e as regiões autónomas. Em todo o caso, temos de fazer uma importante distinção. Para as Regras sociais da Constituição a sua alteração poderá ter contributos indiretos da sociedade: aberto o processo, não é proibido, e isso acontece, que a sociedade civil intervenha, e certamente vão intervir quando estiver em causa matérias significativas. Aliás, sendo os deputados os autores da iniciativa, evidentemente que esses deputados fazem parte dos partidos políticos que são recetores da sociedade, de forma direta e indireta. Querendo-se alterar uma regra constitucional sobre o ambiente, depois do processo aberto várias instituições ambientais certamente vão intervirde uma ou outra maneira; e mais ainda se em situações sobre a condição humana. Mas essas intervenções são residuais e o Estado, por si próprio, não promove a auscultação da sociedade.
Bem diferente é o processo para as Regras políticas – matérias onde a sociedade, na generalidade, não está interessada, nem os sindicatos e instituições em gerais têm interesse. Existe interesse direto das regiões autónomas, e até se escrevem livros com projetos, além de que o parlamento também possui deputados que são dos Açores e da Madeira; mas as resoluções dos parlamentos regionais são declarações de interesse, e os livros e os pareceres de constitucionalistas na comunicação social também valem pouco – na medida em que se trata de um processo fechado. (A)As regiões autónomas são obrigatoriamente auscultadas em processo legal de matérias legais; mas não nas revisões da Constituição – mesmo que visem alterar o sistema autonómico das regiões autónomas sem as avisar, o que é algo estranho (noutros texto e estudos já desenvolvemos este aspeto que necessita de ajustamento).
No fundo, pois, e como a Constituição aliás determina: para o processo legislativo o Estado é obrigado à auscultação da sociedade para garantir os dois direitos constitucionais de participação que antedissemos; mas para a revisão da Constituição não existe tal obrigação. E isso compreende-se em parte: a aprovação das leis é um processo ordinário, feito todos os dias se necessário; mas a aprovação das leis constitucionais o processo é especial, sendo realizado de cinco em cinco anos (e a exceção, como aconteceu em 1992 e 2001 para as matérias da União Europeia e do Tribunal Penal Europeu, exige uma maioria de quatro quintos dos deputados).
O que estamos a dizer, portanto, é que o Estado, na sua forma de Parlamento Constituinte, tem um poder razoavelmente absoluto para mudar a Constituição e sem que a sociedade, nem as regiões autónomas, tenham poder efetivo de participar de forma incisiva como tem para a alteração das leis em geral. Isso implica que qualquer revisão do Direito Constitucional Autonómico – as regras que a Constituição prevê sobre as regiões autónomas e o seu poder em especial – tenhamos que ter um cuidado muito especial. Não se pode oferecer ideias à Assembleia Constituinte sem que se tenha um projeto, por um lado, preparado com razoável antecedência e, por outra banda, devidamente fundamentado, num registo de ética e sabedoria constitucionais. As regiões autónomas, é certo, têm acesso facilitado às revisões da Constituição, 1º, porque tem deputados que são das ilhas e que podem fazer a iniciativa, 2º, porque os partidos políticos são unos; no entanto, essa facilidade existe se existirem condições de oportunidade, de capacidade e de ética constitucional: é que além dos limites materiais de revisão constitucional, como é caso o regime autonómico dos dois arquipélagos, o que fica gravado na Constituição, por regra, é para ficar durante muito tempo.
Vamos concluir: nós já sabemos que de pouco serve a aprovação de resoluções parlamentares regionais com propostas de alteração da Constituição naquilo que são as regras políticas de organização e poder; a Madeira assim fez durante anos e assim foi perdendo tempo e energias. Não vale a pena repetir o erro. Também não vale a pena criarmos livros com declarações opinativas da sociedade; estas matérias, de organização do poder político – que depois têm efeitos totais nos direitos fundamentais, incluindo negativos, têm de ter um tratamento adequado: as revisões do Direito Constitucional Autonómico (que são exclusivamente sobre Regras políticas) são um momento de grande tensão política.
(A): na nossa investigação temos necessidade de saber como a realidade funciona na prática. Fizemos a experiência de intervir através do envio de mensagem por email, salvo erro na revisão de 2004. O documento nem sequer faz parte do registo de entradas.
Arnaldo Ourique